Publicado no Diário da Justiça de 14/09/2015

 

Boletim 2015.000211 - 6 a. VARA FEDERAL:

  

             Lista de Advogados constantes nesse boletim:

ALYSSON WAGNER CORREA NUNES 0000310-11.2013.4.05.8201

CRISTIANO DE QUEIROZ COSTA 0000310-11.2013.4.05.8201

MARCOS ALEXANDRE B.W. DE QUEIROGA 0000310-11.2013.4.05.8201

RODRIGO GURJÃO DE CARVALHO 0000310-11.2013.4.05.8201

THIAGO LEITE FERREIRA 0000310-11.2013.4.05.8201

 

Juiz Federal LUIZA CARVALHO DANTAS RÊGO

Diretor de Secretaria: LÍVIO AUGUSTO MONTALVÃO COSTA CARVALHO

   

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

   

0000310-11.2013.4.05.8201 MINISTÉRIO PUBLICO FEDERAL (Adv. MARCOS ALEXANDRE B.W. DE QUEIROGA) x FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO - FNDE (Adv. RODRIGO GURJÃO DE CARVALHO) x MUNICIPIO DE DAMIÃO/PB (Adv. ALYSSON WAGNER CORREA NUNES) x GEOVAL DE OLIVEIRA SILVA (Adv. CRISTIANO DE QUEIROZ COSTA, THIAGO LEITE FERREIRA)

SENTENÇA - TIPO "A" I. RELATÓRIO 1. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL move Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa em face de GEOVAL DE OLIVEIRA SILVA, ex-Prefeito do Município de Damião/PB, em virtude da suposta aplicação irregular dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), no ano de 2007. 2. Da inicial colhe-se, em síntese: a) GEOVAL DE OLIVEIRA SILVA exerceu, no ano de 2007, o cargo de Prefeito do Município de Damião/PB e, nessa condição, foi responsável pela gestão de R$ 631.246,84 (seiscentos e trinta e um mil, duzentos e quarenta e seis reais e oitenta e quatro centavos) oriundos do FUNDEB; b) naquele exercício financeiro, houve complementação dos recursos por parte da União, o que atrai a competência da Justiça Federal para processamento e julgamento da demanda; c) a Controladoria-Geral da União (CGU), após realização de auditoria, detectou diversas irregularidades na aplicação do mencionado numerário, todas dispostas no Relatório de Ação de Controle nº 204921; d) conforme mencionado documento, as verbas do FUNDEB transitaram pela conta corrente 11.116-4, da agência 1344-7, do Banco do Brasil, a partir da qual foi transferida a quantia de R$ 100.242,51 (cem mil, duzentos e quarenta e dois reais e cinquenta e um centavos) para a conta 58.024-4 do extinto FUNDEF, a fim de adimplir a despesas do exercício anterior (2006); e) as mencionadas despesas, que não eram permitidas pela legislação do FUNDEB, referem-se, especificamente, à aquisição de combustível e locação de veículo no valor total de R$ 11.758,05 (onze mil, setecentos e cinquenta e oito reais e cinco centavos), divididos em três pagamentos, nos valores respectivos de R$ 3.618,05 (três mil, seiscentos e dezoito reais e cinco centavos) e R$ 1.140,00 (um mil, cento e quarenta reais) em combustível, além de R$ 7.000,00 (sete mil reais) em locação de veículos; f) o relatório de auditoria ainda identifica a realização de despesas no valor de R$ 56.840,83 (cinquenta e seis mil, oitocentos e quarenta reais e oitenta e três centavos) para aquisição de material de expediente, sem a realização de licitação, adquirido em diversos estabelecimentos, a exemplo das empresas Primo's Importações e Exportações LTDA, Comercial de Linhas e Fios LTDA e CDM Papelaria; g) a responsabilidade do então gestor é cristalina, posto que a movimentação dos recursos financeiros creditados na conta bancária específica do fundo foi por ele realizado, na condição de ordenador de despesas, tendo assinado as notas de empenho e cheques; h) atuando dessa forma, o réu Geoval de Oliveira Silva infringiu diversos dispositivos da Lei 11.494/07, que dispõe sobre a aplicação das verbas do FUNDEB, em clara afronta ao princípio da legalidade, tendo ainda causado um prejuízo ao erário no valor de R$ 100.242,51 (cem mil, duzentos e quarenta e dois reais e cinquenta e um centavos), condutas que importam em improbidade administrativa, conforme previsão dos arts. 10, incisos VIII e XI, e 11 da Lei nº 8.429/92, e devem ensejar a aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso II, do mesmo diploma. 3. A petição inicial foi instruída com os autos do Inquérito Civil Público nº 1.24.001.000117/2012-38, contendo 07 (sete) volumes, todos vinculados aos presentes autos, conforme certidão de fl. 15. 4. O FNDE e o Município de Damião/PB, instados a se pronunciarem acerca do interesse na lide, requereram ingresso no polo ativo na condição de assistente simples do MPF, consoante manifestações de fls. 23 e 43, respectivamente. 5. Após duas tentativas infrutíferas (fls. 45-v e 77), o réu foi notificado, em 04/04/2014 (fl. 88), para apresentar manifestação escrita, conforme rito estabelecido pelo art. 17, §7º, da Lei nº 8.429/92. 6. Às fls. 92/120, dormita a manifestação do demandado. Em sua defesa, GEOVAL DE OLIVEIRA SILVA arguiu, preliminarmente, (1) a incompetência absoluta da Justiça Federal, (2) a inépcia da inicial e (3) a inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos. 7. No mérito, advogou não se vislumbrar, ante as provas coligidas aos autos, a ocorrência de ato de improbidade administrativa passível de lhe ser imputado. Sustentou que o MPF não trouxe qualquer prova cabal da existência de ação ou omissão, dolosa ou culposa, que tenha causado lesão ao erário. Afirmou, ainda, não haver indicação de prejuízo efetivo pela suposta ausência de processo licitatório no pertinente à aquisição de material de expediente na ordem de R$ 56.840,83 (cinquenta e seis mil, oitocentos e quarenta reais e oitenta e três centavos). Ressaltou, por fim, que existem meras irregularidades, as quais não denotam culpa ou dolo por parte do réu. 8. Às fls. 125/137, foi proferida decisão de recebimento da petição inicial, ocasião em que foram rejeitadas as preliminares de mérito aduzidas pelo requerido, determinando-se o normal processamento do feito. Admitiu-se, ainda, o ingresso do FNDE e do Município de Damião/PB no polo ativo. 9. Regularmente citado (fl. 188-v), o réu apresentou contestação, às fls. 191/205, reiterando os argumentos expostos na manifestação escrita. Afirmou, ainda, que, na espécie, os recursos do FUNDEB foram aplicados dentro dos objetivos gerais do programa. Pugnou, assim, pela total improcedência dos pedidos aduzidos na exordial. 10. Intimado para apresentar réplica e especificar provas, o MPF se manifestou, às fls. 227/228, sustentando que as preliminares aduzidas na peça contestatória foram analisadas e rechaçadas pela decisão de fls. 125/137. Por fim, asseverou não possuir interesse na produção de demais provas. 11. Instado o réu a apresentar seus protestos probatórios, o requerido pugnou pela oitiva de 04 (quatro) testemunhas, conforme rol de fl. 245, o que foi deferido pela decisão de fl. 249. 12. As testemunhas Maria do Socorro Costa de Macedo, Adriano Henrique Costa Barros, Francisco Ferreira de Lima e Maria Eleonora Soares Diniz, arroladas pela defesa, foram inquiridas nos autos das Cartas Precatórias de n º CPD.0006.000002-1/2015 e CPD.0006.000001-7/2015, conforme termos de audiência e mídias digitais de fls. 300/301 e 324/325. 13. Encerrada a fase instrutória, o Ministério Público Federal apresentou alegações finais às fls. 331/341. Ratificou, no geral, os termos da vestibular. Aduziu, contudo, no tocante à destinação de verbas provenientes do FUNDEB para a locação de carros e aquisição de combustível, que tais gastos, se relativos a veículos destinados ao transporte escolar, poderiam ser realizados com recursos dessa natureza, a partir da interpretação conjunta dos arts. 70 e 71, da Lei nº 9.394/96. 14. Doutra banda, o FNDE e o Município de Damião/PB, apesar de intimados, quedaram-se inertes, deixando transcorrer in albis o elastério concedido para encartar suas razões finais (fl. 365). 15. Por fim, o réu apresentou suas alegações finais, às fls. 354/364, ratificando a tese da inocorrência de dolo, culpa, malversação de verbas públicas ou dano ao erário passíveis de fundamentar a procedência do pleito ministerial. 16. Após, vieram-me os autos conclusos. 17. É o relatório. Passo ao julgamento. II - FUNDAMENTAÇÃO II.1 - PRELIMINARES 18. As preliminares suscitadas pelo réu, seja na manifestação por escrita (fl. 92/120), seja na contestação (fl.191/205) foram rejeitadas por este Juízo na Decisão de fls. 125/137. Assim, uma nova análise das defesas processuais, na fase atual de julgamento, encontra-se prejudicada, uma vez que já preclusa a matéria ante a inércia da parte em recorrer do referido ato decisório. II.2 - MÉRITO 19. Como exposto, a pretensão de responsabilização do réu por ato de improbidade administrativa é calcada no Relatório de Ação de Controle e Fiscalização nº 204921, da lavra da CGU, no qual foram averbadas supostas irregularidades na aplicação dos recursos do FUNDEB pelo Município de Damião/PB, no ano de 2007 (fls. 997/998 - Apenso 01 - volume 05). 20. Com espeque nas informações do órgão de controle da União, o Parquet apontou, na exordial, as seguintes irregularidades: (1) transferência de R$ 100.242,51 (cem mil, duzentos e quarenta e dois reais e cinquenta e um centavos) para a conta 58.024-4 do extinto FUNDEF, para fazer frente a despesas do exercício anterior (2006), (2) as quais não eram permitidas pela legislação do FUNDEB, especificamente aquisição de combustível e locação de veículo, (3) além da aquisição de material de expediente, no importe de R$ 56.840,83 (cinquenta e seis mil, oitocentos e quarenta reais e oitenta e três centavos), sem prévia realização de licitação. 21. O MPF, assim, imputa ao réu a prática de atos ímprobos consistentes na dispensa indevida de licitação, na aplicação irregular de verbas públicas e na violação de princípios administrativos, condutas capituladas, respectivamente, no art. 10, incisos VIII e XI, e 11 da Lei nº 8.429/92. 22. Nesse contexto, passo a analisar, individualmente, cada uma das imputações ministeriais. - Da utilização de verbas do FUNDEB para adimplir obrigações de exercícios anteriores 23. É cediço que o enquadramento de fatos concretos aos dispositivos da lei de improbidade deve ser feito, necessariamente, mediante integração com outras normas jurídicas, porquanto os tipos da Lei nº 8.429/92, à semelhança do que ocorre com as normas penais em branco, demandam complementação sistemática pelo ordenamento jurídico para que se aperfeiçoem. 24. Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça assentou, no julgamento do RESP nº 617.851, sob a relatoria da eminente Ministra Eliana Calmon, que não "é possível o julgamento de ação civil pública, em que se pugna pelo reconhecimento de ato de improbidade, sem que haja pronunciamento sobre a legalidade ou ilegalidade do ato administrativo questionado, o que configura omissão no julgado", além do que "a aferição da inocorrência de prejuízo ao erário, má-fé, dolo ou culpa do administrador, por se tratar de questão subjacente e acessória, não pode ser feita antes do reconhecimento da ilegalidade ou inconstitucionalidade do ato administrativo, taxado de ímprobo". 25. No que importa ao julgamento desta lide, o reconhecimento da aplicação indevida dos recursos do FUNDEB reclama complementação pela Lei nº 11.494/07. 26. Nesse prisma, cumpre observar que, conforme art. 21 do mencionado diploma, as verbas recebidas pelo município através do referido fundo devem ser utilizadas no mesmo exercício financeiro. Confira-se: Art. 21. Os recursos dos Fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no exercício financeiro em que lhes forem creditados, em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no art. 70 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. 27. O instrumento legal prevê o princípio da anualidade para o dispêndio dos recursos transferidos pelo FUNDEB, mandamento que, frise-se, é corolário de disposição constitucional. De fato, conforme dicção do art. 212, CF/88, os municípios aplicarão, anualmente, nunca menos de 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, tais como os aportes realizados pelo FUNDEB. 28. Assim, a exegese da norma é que 25% da receita dos impostos sejam efetivamente aplicados na educação, no ano em que são disponibilizados para utilização. Entendimento diverso acabaria por ferir a Constituição e prejudicar a efetivação do direito à educação, com o provável menoscabo, pelos gestores, das políticas públicas voltadas ao ensino. 29. Ressalte-se que a única exceção prevista (art. 21, § 2º da Lei 11.494/07) faz referência à possibilidade de dispêndio de até 5% dos recursos recebidos, durante o ano, no primeiro trimestre do exercício imediatamente subsequente. Contudo, o referido permissivo não abrange, evidentemente, o pagamento de despesas de anos anteriores. 30. Nesse contexto, o MPF sustenta que o réu Geoval Oliveira realizou a transferência de R$ 100.242,51 (cem mil, duzentos e quarenta e dois reais e cinquenta e um centavos) para a conta 58.024-4 do extinto FUNDEF, para fazer frente a despesas do exercício anterior (2006). 31. Conforme relatório da CGU, o município de Damião administrava os recursos do FUNDEB através da conta nº 11.116-4, cuja numeração correta, na realidade, é 13.116-4, conforme documentos colacionados (fls. 977/996 - apenso 01 - volume 05). A análise dos extratos bancários de fls. 985/986 (apenso 01 - volume 05), contudo, revela que, em janeiro e fevereiro de 2007, os aportes do FUNDEB foram realizados diretamente na conta nº 58.024-4. 32. De fato, nela aportaram, em janeiro, créditos no total de R$ 104.007,53 (cento e quatro mil e sete reais e cinquenta e três centavos), valor idêntico ao repassado a título de FUNDEB, naquele mês, conforme demonstrativo de fl. 04, do ICP 1.24.001.000117/2012-38. Mesmo indício ocorre no atinente ao mês de fevereiro, quando foram transferidos R$ 111.615,39 (cento e onze mil, seiscentos e quinze reais e trinta e nove centavos). Apenas a partir de março, os créditos passaram a ser realizados na conta 13.116-4, enquanto a de nº 58.024-4 não recebia mais aportes do FUNDEB (fl. 993 - apenso 01 - volume 05). 33. Ademais, a transferência entre as contas, noticiada pelo Parquet, na exordial, atingiu, na realidade, o montante de R$ 215.622,92 (duzentos e quinze mil, seiscentos e vinte e dois reais e noventa e dois centavos), tendo sido efetivada não em abril, mas em maio de 2007. 34. De fato, compulsando os documentos de fls. 977 e 989 do apenso 01, volume 05, verifico que, em 02/05/2007, a mencionada quantia foi debitada da conta 13116-4, sob a rubrica "Transferência de Saldo - documento nº 5224", enquanto, na mesma data foi creditado, na conta de nº 58024-4, igual valor, sob idêntica descrição. 35. Assim, forçoso concluir que, com exceção do montante de R$ 4.875,06 (quatro mil, oitocentos e setenta e cinco reais e seis centavos), saldo existente em 01/01/2007, proveniente de exercícios anteriores, todos os recursos que transitaram na conta nº 58.024-4, entre janeiro e maio de 2007 são originados do FUNDEB (fl. 985 - apenso 01 - volume 05). Por conseguinte, os pagamentos ali debitados foram realizados com numerário do referido fundo. 36. Nesse período, conforme extratos bancários de fls. 977/996 (apenso 01 - volume 05), diversos cheques foram compensados na conta nº 58.024-4. Contudo, a descrição das despesas, presentes nas respectivas notas de empenho, revela que a maioria dos pagamentos faz referência a serviços prestados em 2006 ou compras, naquele ano, efetuadas. 37. Cite-se, a título de exemplo, o cheque nº 851099, na quantia de R$ 3.618,05 (três mil, seiscentos e dezoito reais e cinco centavos), datado de 24 de janeiro de 2007, compensado em 02/02/2007 (fl. 986 - apenso 01 - volume 05), com empenho emitido em 19/01/2007, mas referente a fornecimento de combustível durante o mês de novembro de 2006, conforme documentos de fls. 13/16 do apenso 01 - volume 01. 38. Tais pagamentos são reiterados, e abrangem, inclusive, despesas efetivadas no início de 2006. Confira-se a seguinte tabela com descrição de alguns gastos: Data do cheque Descrição Valor Documentos de comprovação1 11/01/2007 Folha de pagamento dos professores referente a dezembro de 2006 R$ 39.685,20 Fls. 610/624 12/01/2007 Pagamento de professor, referente ao mês de dezembro de 2006 R$ 465,50 Fls. 605/607 16/01/2007 Pagamento de professor, referente ao mês de dezembro de 2006 R$ 332,50 Fls. 625/628 16/01/2007 Pagamento de professor, referente ao mês de dezembro de 2006 R$ 76,21 Fls. 629/630 24/01/2007 Fornecimento de combustível durante o mês de novembro/2006 R$ 3.618,05 Fls. 13/16 24/01/2007 Locação de carro durante o mês de junho/2006 R$ 1.140,00 Fls. 27/29 26/01/2007 Fornecimento de combustível durante o mês de maio/2006 R$ 7.887,29 Fls. 17/20 05/03/207 Fornecimento de combustível durante o mês de maio/2006 R$ 887,29 Fls. 59/61 39. Patente, pois, que, reiteradamente, o então gestor de Damião/PB, Geoval de Oliveira Silva, utilizou o numerário do FUNDEB, recebido em 2007, para adimplir obrigações emanadas de 2006, em total afronta à lei. 40. Ademais, a sistemática utilizada pelo réu para conferir aparência de legalidade às transações é igualmente afrontosa à lógica orçamentária, como bem afirmado pelo Parquet em suas alegações finais (fls. 331/341). 41. Ora, a despesa, sob o enfoque contábil-patrimonial, é regida pelo princípio da competência (art. 50, II, LRF), devendo, pois, ser reconhecida no momento da ocorrência do fato gerador, como por exemplo, a entrega de bens ou a prestação de serviços contratados. 42. Doutra banda, sob o aspecto jurídico-orçamentário, a Lei nº 4.320/64 considera como do exercício todas as despesas nele legalmente empenhadas (art. 35, II, Lei nº 4.320/64). 43. Nesse contexto, a ocorrência do fato gerador, no aspecto fático, em regra, coincide, cronologicamente, com a fase de liquidação, no aspecto legal, momento em que será verificado o direito adquirido do credor com base nos títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (art. 63, Lei nº 4.320.64). 44. De fato, "a liquidação consiste na comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho (...) é caracterizado pela entrega dos materiais ou serviços contratados, de acordo com as quantidades, a qualidade e o prazo previamente definidos na Nota de Empenho ou no contrato2" 45. Assim, deduz-se que, em regra, o empenho deve preceder a ocorrência do fato gerador, ou seja, a prestação dos serviços ou entrega dos bens adquiridos. É nesse sentido que o art. 60 da Lei nº 4.320/64 veda a realização de despesa sem prévio empenho. 46. No mesmo sentido, cite-se entendimento do TCU. Confira-se: "Trata-se de Recurso de Reconsideração interposto pelos Srs. Jonas Pereira de Sousa Filho e Francisco Antônio Saraiva de Farias (fls. 1/17, Anexo 8) e pelo Sr. Gilberto Castro Ossami (fls. 1/8, Anexo 09), respectivamente, à época, Reitor, Pró-Reitor de Administração e Diretor de Contabilidade e Finanças da Instituição Federal de Ensino Superior (Ifes) em face do Acórdão n.º 318/2010-2ª Câmara. (...) 43. Vê-se, desse lúcido magistério, a importância de se realizar o prévio empenho antes de se efetivar a prestação de serviço. No caso concreto, houve clara inversão da ordem das fases da despesa, com a prestação efetiva dos serviços antes de se verificar a capacidade orçamentária e de se realizar o correto empenho da referida despesa, contrariando, portanto, a Lei 4.320/64. 44. Nesse sentido o entendimento exposto por James Giacomoni, in. Orçamento Público, 14 ed. rev, amp. e atual., São Paulo: Atlas, 2009, p. 301 a 304, ao tratar dos três estágios da despesa, quais sejam, o empenho, a liquidação e o pagamento, onde assevera o seguinte em relação ao empenho e ao pagamento: "Estágios da despesa. Após a observância, se for o caso, do processo licitatório, a despesa orçamentária será efetivada por meio do cumprimento de três estágios: empenho, liquidação e pagamento. Empenho. O empenho é legalmente definido como "o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição". Rigorosamente, o empenho cumpre outras finalidades além destas. Ele é o principal instrumento com que conta a administração pública para acompanhar e controla a execução de seus orçamentos. Empenhar a despesa significa enquadrá-la no crédito orçamentário apropriado e deduzi-la do saldo da dotação do referido crédito. (...) A norma veda a realização de despesa sem prévio empenho, ou seja, o empenho deve anteceder a data de aquisição do bem ou da prestação do serviço. Tal disposição faz com que só possam ser realizadas despesas que tenham amparo e enquadramento orçamentário. (...)" (AC-3134-18/13-2, Rel. Min. Raimundo Carneiro, Segunda Câmara, 04/06/2013) 47. Assim, tendo o fato gerador das despesas ocorrido em 2006, deveriam ter sido empenhadas naquele exercício financeiro. Na realidade, o empenho de tais gastos, em 2007, foi realizado ao total arrepio da legislação financeira. 48. Demais disso, a sistemática utilizada acaba por revelar o caráter premeditado da ilegalidade. Com efeito, outra razão não poderia nortear a conduta do gestor em empenhar despesas de 2006 em 2007, senão utilizar verbas deste exercício, no específico, as do FUNDEB, para adimplir obrigações naquele assumidas. 49. Inconteste, pois, a utilização de verbas do FUNDEB para fazer frente a débitos de exercícios anteriores. - Da destinação de verbas do FUNDEF para a locação de veículos e a aquisição de combustível 50. O Ministério Público Federal sustentou, na exordial, que o réu Geoval de Oliveira Silva, na condição gestor municipal, utilizou verbas repassadas pelo FUNDEB, em 2007, para realização de despesas não permitidas pela legislação específica do referido fundo, atinentes à locação de veículos e à aquisição de combustível. 51. Nesse prisma, cumpre observar que, conforme disposto no art. 21 da Lei nº 11.494/07, os recursos do FUNDEB, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, devem ser utilizados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública. Tais ações estão elencadas no art. 70 da Lei nº 9.394/96, cujas disposições passo a transcrever, in verbis, dada a sua relevância para a solução da questão que ora se apresenta: Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a: I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar. 52. Conforme dicção da norma, os recursos do FUNDEB podem ser utilizados para manutenção de programas de transporte escolar, o que, conforme razões finais do MPF (fls. 331/341), abrangeria aquisição de combustível e locação de carros, desde que vinculados a tal finalidade. 53. Na espécie, compulsando os empenhos de fls. 13, 17 e 27 do apenso 01, volume 01, percebo que o combustível adquirido e os carros locados foram utilizados para satisfazer necessidades da Secretaria de Educação de Damião/PB. Ademais, após consulta no sítio virtual do DETRAN-PB, utilizando como critério de pesquisa as placas arroladas nas notas fiscais de fl. 14, verifico que os automotores ali elencados são, em sua maioria, veículos próprios para transporte de pessoas em massa, tais como os de placas MNF-2612/PB, MMS-8654/PB, ambos da marca Volkswagen, modelo Kombi3. 54. Ademais, as testemunhas inquiridas nas Cartas Precatórias de fls. 275 e 315 afirmaram que usualmente eram locados veículos para serem usados no transporte escolar. Cite-se, à guisa de demonstração, as inquirições da Sra. Maria Eleonora e do Sr. Francisco Ferreira de Lima, respectivamente, Secretários de Administração e de Saúde, à época dos fatos. Confira-se: MM. JUIZ: Se recorda de que parte desse dinheiro foi utilizado para comprar combustível e locar veículos? TESTEMUNHA: Sim, doutor. Porque lá, como é um município pequeno, e não tinha essa frota de transporte que hoje tem, existia a questão do deslocamento, dos alunos e realmente foi aplicado. (Mídia digital de fl. 325 - arquivo "TEST. DEF. MARIA ELEONORA" - 01'10''/01'31'') MM. JUIZ: Ouviu falar se foi utilizado dinheiro para compra de combustível e locação de veículos? TESTEMUNHA: A Prefeitura sempre locava veículos para transporte escolar, porque, na época, não tinha ônibus como tem hoje, desse programa caminhos da escola, e o município não tinha frota própria para transportar os estudantes da zona rural, então a Prefeitura locava sim. MM. JUIZ: Era pago com o dinheiro do FUNDEB? TESTEMUNHA: Alguns eram, do FUNDEB, da parte dos quarenta por cento. (Mídia digital de fl. 325 - arquivo "TEST. DEF. FRANCISCO FERREIRA DE LIMA" - 02'24''/03'00") 55. Ademais, o próprio Parquet Federal reconheceu que o combustível e a locação foram direcionados para o transporte escolar. Confira-se: "Dessa forma, ainda que, no caso, tenha havido pagamento pela locação de veículos destinados ao transporte escolar e não aquisição desses veículos, entende-se que a ratio da norma restou preservada, uma vez que os recursos foram aplicados com o propósito de disponibilizar veículos para transporte dos alunos para as escolas." (fl. 337) 56. Assim sendo, não vislumbro a irregularidade prefaciada na exordial, atinente à aquisição de combustível e locação de carros com verbas do FUNDEB, posto que tais expedientes foram utilizados para promover o transporte escolar de alunos. Destarte, o pleito autoral não merece guarida, neste ponto. - Da aquisição de materiais de expediente sem realização de prévio procedimento licitatório 57. Na inicial, o MPF sustenta que o réu, na qualidade de gestor de Damião/PB, efetuou despesas no valor de R$ 56.840,83 (cinquenta e seis mil, oitocentos e quarenta reais e oitenta e três centavos) para aquisição de material de expediente, sem realização de licitação, comprado em diversos estabelecimentos, a exemplo das empresas Primo's Importações e Exportações Ltda, Comercial de Linhas e Fios Ltda e CDM Papelaria. 58. A licitação é instrumento constitucional para assegurar a vantajosidade das aquisições de produtos e contratação de serviços pelo Poder Público. Para tanto, utiliza-se da competição a ser travada num ambiente impessoal e isonômico entre os que preencham atributos e aptidões legais de forma a obter as melhores propostas e, assim, contratações. Dessa forma, resta satisfeito o interesse público, em seus aspectos moral e patrimonial. 59. Doutra banda, a possibilidade de aquisição de bens sem realização de tal procedimento é prevista na Lei nº 8.666/93, nas estritas e excepcionais hipóteses de dispensa ou inexigibilidade (art. 17, I e II; arts. 24 e 25, todos da Lei nº 8.666/93). 60. Nesse quadro, o art. 24, II, prevê a dispensabilidade de licitação para aquisições de produtos e contratação de serviços, que não os de engenharia, no importe de até R$ 8.000,00 (oito mil reais), desde que não se refiram a parcelas de compras de maior vulto que possam ser realizadas de uma só vez. 61. O relatório da CGU (fls. 997/998 - apenso 01 - volume 05), apesar de indicar o montante de despesa, supostamente realizada sem licitação, não aponta, de forma precisa, a quais notas de empenho se referiu, dentre aquelas colacionadas nos volumes de 01 a 05 do apenso 01. 62. Contudo, percebo que a soma dos valores pagos apenas às empresas citadas pelo MPF, quais sejam, Primo's Importações e Exportações Ltda e Comercial de Linhas e Fios Ltda, na aquisição de materiais de expediente, totalizam R$ 27.823,20 (vinte e sete mil, oitocentos e vinte e três reais e vinte centavos). Confira-se: DATA ESTABELECIMENTO VALOR PAGO DOCUMENTO DE COMPROVAÇÃO4 09/03/2007 Primo's Importações e Exportações Ltda R$ 3.116,42 Fl. 46 17/04/2007 Primo's Importações e Exportações Ltda R$ 4.029,00 Fl. 65 11/05/2007 Primo's Importações e Exportações Ltda R$ 6.983,90 Fl. 75 02/05/2007 Primo's Importações e Exportações Ltda R$ 4.025,97 Fl. 81 11/06/2007 Primo's Importações e Exportações Ltda R$ 7.933,75 Fl. 93 18/07/2007 Comercial de Linhas e Fios Ltda R$ 1.734,16 Fl. 113 TOTAL R$ 27.823,20 63. Por oportuno, ressalte-se que, nas respectivas notas de empenho, restou consignado que os gastos foram realizados sem prévia licitação (fls. 44, 62, 73, 78, 89, 109 - apenso 01 - volume 01). 64. Nessa senda, percebo que as despesas, individualmente consideradas, não superam o limite legal de R$ 8.000,00 (oito mil reais). Em conjunto, contudo, o valor imporia a realização de convite, conforme dicção do art. 23, II, a, Lei nº 8.666/93. 65. Assim, o punctum saliens para verificar a regularidade das aquisições é definido pela existência, ou não, na espécie, de fracionamento de despesa a fim de burlar o regime licitatório. 66. Nesse contexto, não se olvide que o fracionamento do objeto é, excepcionalmente, autorizado pelo art. 23, §1º, da Lei nº 8.666/93, desde que comprovada a viabilidade técnica e econômica da medida. Por essa razão, o reconhecimento da ilegalidade de tal expediente demanda a existência de prova de que, em primeiro lugar, o objeto poderia ter sido licitado por meio de um único procedimento e, em segundo, de que a fragmentação visou beneficiar determinado licitante, em detrimento da ampla concorrência. 67. Inicialmente, há de se consignar que a realização de uma única licitação para aquisição de material de expediente era viável na hipótese em análise. Com efeito, o montante acima indicado sempre esteve disponível na conta do FUNDEB, a qual apresentou, entre março e julho de 2007, saldo positivo nunca inferior a R$ 70.000,00 (setenta mil reais), no final dos respectivos meses (fls. 977/982, 993/996 - apenso 01 - volume 05). 68. Ademais, o objeto de todas as despesas acima referidas era a aquisição de material de expediente destinado à Secretaria de Educação. Ressalte-se que diversos itens, tais como papel alcalino, papel ofício, alfinetes e cadernos, repetem-se em praticamente todas as compras (fls. 44/113 - apenso 01 - volume 01) 69. Demais disso, tais produtos são, pela sua natureza, de uso reiterado, numa quantidade que tende a se estabilizar e a se repetir num período fixo de tempo, permitindo o prognóstico de material necessário e, portanto, a realização de um único procedimento licitatório para sua aquisição. 70. Outrossim, causa estranheza que a grande maioria das aquisições, ora lucubradas, tenha sido efetuada perante um único fornecedor, qual seja, a empresa Primo's Importações e Exportações Ltda, sem qualquer justificativa ou critério para a escolha. 71. Patente, pois, a existência de fracionamento de despesa a fim de burlar o regime licitatório. Assim sendo, entendo que as aquisições diretas foram realizadas em total afronta ao ordenamento pátrio e aos princípios basilares da Administração Pública. 72. Destarte, o pleito ministerial merece prosperar, neste ponto. - Da tipificação dos atos ímprobos 73. Ante o exposto, restou comprovado que os recursos do FUNDEB, recebidos pelo município de Damião/PB, em 2007, foram utilizados para adimplir obrigações do exercício anterior. Patente, também, a indevida dispensa de licitação com a consequente aquisição, de forma direta, de material de expediente para uso na Secretaria de Educação. Nesse contexto, passo a analisar a tipificação dos mencionados atos a luz dos critérios estabelecidos pela Lei nº 8.429/92. 74. Tais condutas, desde que preenchidos os demais requisitos legais, reclamam a aplicação dos arts. 10, incisos VIII e XI, e 11, inciso I, todos da Lei nº 8.429/92, cujas disposições seguem transcritas: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente; (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; 75. Consoante se pode inferir, a incursão do agente nas condutas tipificadas no art. 10 requer, para além da comprovação do elemento subjetivo (dolo ou culpa), a ocorrência de dano ao erário5. 76. No caso dos autos, embora se tenha reconhecido que os recursos do FUNDEB foram utilizados em despesas de exercícios anteriores, tais gastos também possuem natureza pública, revertendo em prol da coletividade. Demais disso, não há, no caderno processual, qualquer indicação ou prova de ocorrência de dano ao erário em consequência da conduta do réu. 77. Da mesma forma, apesar de restar assente a ilegalidade da aquisição direta de materiais de expediente, não consta dos autos qualquer indicação de superfaturamento ou estratagemas similares que possam acarretar dano ao erário. 78. Por outro lado, entendo que a conduta do promovido encontra-se abarcada pela previsão do art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92, uma vez que para se configurar a violação aos princípios administrativos não se exige prova da lesão ao erário público. Basta que o agente tenha atuado com dolo, ainda que genérico, com a finalidade de atingir fim ilícito. 79. Na espécie, consoante explicações, entendo que o elemento subjetivo encontra-se presente e largamente comprovado. De fato, o réu, na qualidade de Prefeito de Damião/PB e ordenador de despesas da municipalidade, assinou os diversos empenhos e cheques, tanto dos gastos relativos a exercícios anteriores, quanto daqueles realizadas sem devido procedimento licitatório (fls. 13/114 - apenso 01 - volume 01; fls. 602/707 - apenso 01 - volume 04). 80. Nessa senda, não merece guarida a tese defensiva, levantada pelo réu, em sua contestação, de que não haveria, na espécie, comprovação do dolo necessário à condenação (fls. 191/205). 81. Assim, considero que o réu GEOVAL DE OLIVEIRA SILVA praticou o ato de improbidade previsto no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92, de forma que outro caminho não há a seguir, que o da respectiva condenação. - Da aplicação das sanções 82. Os atos de improbidade acima descritos sujeitam o seu autor às seguintes sanções, previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92: Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009). III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. 83. A aplicação das referidas sanções deve levar em conta a extensão do dano, bem como o proveito auferido pelos agentes, a teor do art. 12, parágrafo único, da Lei nº 8.429/92. Há que se considerar, igualmente, a intensidade do dolo na realização da conduta e o interesse público lesionado. Além disso, o julgador não irá aplicar as sanções de forma automática, devendo atentar para a pertinência das mesmas à situação de cada agente ímprobo. 84. Partindo dessas premissas, registro inicialmente que, não havendo sido comprovada nos autos a ocorrência de lesão ao erário, deve ser afastada a sanção de ressarcimento integral do dano. 85. Seguindo adiante, considerando que os atos de improbidade em referência versam sobre aquisição de bens sem prévia realização de procedimento licitatório e aplicação irregular de verbas públicas, afigura-se pertinente a sanção de proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, a qual fixo no prazo de 03 (três) anos. 86. Na mesma linha, tendo em mira que o réu GEOVAL DE OLIVEIRA SILVA valeu-se do cargo eletivo de Prefeito Municipal de Damião/PB para a prática dos atos ímprobos em referência, impõe-se a suspensão dos direitos políticos do promovido, pelo prazo de 03 (três) anos. 87. Por fim, configurando-se a imposição de multa civil como sanção autônoma em relação ao ressarcimento do dano, posto que não se destina a recompor o erário, mas, sim, a sancionar o agente ímprobo em razão de sua conduta, reputo razoável a condenação do réu ao pagamento do valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), a título de multa civil. III - DISPOSITIVO 88. Por todo o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido inicial, apreciando a lide com resolução de mérito (art. 269, inciso I, do CPC), para condenar o réu GEOVAL DE OLIVEIRA SILVA às seguintes sanções, decorrentes da prática de ato de improbidade administrativa (art. 11, inciso I, c/c art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92): a) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 03 (três) anos; b) pagamento de multa civil, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais); c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos; 89. Condeno, ainda, o réu acima mencionado ao pagamento das custas processuais, bem como de honorários advocatícios sucumbenciais no importe de 10 (dez por cento) do valor da condenação, a ser rateado entre o FNDE e o Município de Damião/PB. 90. A multa civil aplicada ao condenado será revertida em favor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, criado pela Lei nº 9.008/95. 91. Publique-se. Registre-se. Intimem-se, com vistas ao FNDE e ao MPF. 92. Após a certificação do trânsito em julgado: a) oficie-se ao Tribunal Regional Eleitoral para comunicar a suspensão dos direitos políticos do réu; b) oficie-se à Administração Federal; ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba; ao Banco Central do Brasil - BCB; ao Banco do Brasil S/A; à Caixa Econômica Federal - CEF; e ao Banco do Nordeste do Brasil - BNB, dando notícia desta sentença, para que eles observem a proibição do condenado contratar com o Poder Público; c) providencie-se o registro deste processo no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa do Conselho Nacional de Justiça - CNJ; d) intime-se a parte autora para providenciar a execução do capítulo referente ao pagamento de multa civil. Campina Grande, 01 de setembro de 2015 GUSTAVO DE PAIVA GADELHA Juiz Federal Titular da 6ª Vara/PB 1 As folhas citadas referem-se à numeração do apenso 01 - volumes 01 a 05 2 PALUDO, Augustinho. Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária e Lei de Responsabilidade Fiscal. 3ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012, pg. 206. 3Disponível em: . Acesso em 01 de setembro de 2015. 4 As folhas citadas referem-se à numeração do apenso 01 - volume 01 5 ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. ART. 10. NÃO CARACTERIZAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE FATO TÍPICO. RECURSO IMPROVIDO. - O STJ entende que, para a configuração dos atos de improbidade administrativa, previstos no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, exige-se a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao menos, culpa (elemento subjetivo). - Não caracterizado o efetivo prejuízo ao erário, ausente o próprio fato típico. Recurso conhecido e improvido. (REsp. 1.233.502/MG, Rel. Min. CESAR ASFOR ROCHA, DJe 23.08.2012). Grifos Acrescidos. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------

   

 

TOTAL DE SENTENÇA: 1

 

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